Yang menjadi pertanyaan adalah bagaimana mengukur kinerja pemerintahan pada kurun tahun transisi. Karena jangkar utama kinerja pemerintahan adalah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), pada tahun-tahun transisi, perencanaan dan pelaksanaan APBN bisa saja dilakukan oleh dua pemerintahan berbeda. Sebagai contoh, APBN tahun 2005 direncanakan oleh Pemerintahan Megawati Soekarnoputri, melalui Nota Keuangan Presiden yang disampaikan kepada DPR pada 16 Agustus 2004, yang kemudian disetujui bersama DPR periode 1999-2004. Pemerintahan SBY-JK yang dilantik 20 Oktober 2004 tentu harus melaksanakan UU APBN 2005 yang telah disahkan itu. Hal yang sama juga akan terjadi pada APBN tahun 2010 (bila SBY tidak terpilih lagi pada Pemilu 2009) atau pada APBN 2015 (bila SBY terpilih tahun 2009). Pada APBN 2009, APBN tidak sepenuhnya dilaksanakan pemerintahan SBY-JK karena berakhir Oktober 2009, kecuali terpilih kembali. Dengan demikian, penilaian atas APBN 2006, 2007 dan 2008 sepenuhnya tanggung jawab pemerintahan SBY-JK karena pada APBN tahun-tahun tersebut direncanakan dan dilaksanakan oleh pemerintahan ini. Sementara untuk APBN 2005 atau APBN dimana fungsi perencanaan dan pelaksanaannya dilakukan dua pemerintahan berbeda, evaluasi harus dilakukan secara adil di antara penyusun rencana dan pelaksana APBN. Masalah ini timbul karena di negeri ini kalender anggaran pemerintahan dan kalender kepemimpinan politik tidak berlaku sama6. Logika ini seharusnya juga berlaku untuk evaluasi kinerja APBD, baik untuk tingkat provinsi maupun kabupaten/kota.
Kinerja Tiga Tahun
Tingkat pertumbuhan ekonomi periode 2005-2007 yang dikelola pemerintahan SBY-JK relatif lebih baik dibanding pemerintahan selama era reformasi dan rata-rata pemerintahan Soeharto (1990-1997) yang pertumbuhan ekonominya sekitar 5%. Tetapi, dibanding kinerja Soeharto selama 32 tahun yang pertumbuhan ekonominya sekitar 7%, kinerja pertumbuhan ekonomi SBY-JK masih perlu peningkatan. Pertumbuhan ekonomi era Soeharto tertinggi terjadi pada tahun 1980 dengan angka 9,9%, seperti terlihat pada Tabel 1. Tentu relatif lebih sulit menilai kinerja Presiden BJ Habibie (21 Mei 1998-20 Oktober 1999) dan Presiden Abdurahman Wahid (20 Oktober 1999–23 Juli 2001), karena pemerintahannya relatif pendek, dimana fungsi perencanaan dan pelaksanaan APBN tidak sepenuhnya dilakukan mereka. Sedangkan pada pemerintahan Megawati Soekarnoputri (23 Juli 2001-20 Oktober 2004), yang lebih panjang dari dua Presiden sebelumnya, menunjukkan tren yang meningkat. Tren yang sama sebenarnya terjadi di semua pemerintahan setelah reformasi, dengan fluktuasi yang berbeda. Misalnya, Habibie mampu mengubah pertumbuhan ekonomi negatif menjadi positif secara signifikan dengan prestasi year on year 12,3%. Abdurrahman Wahid mencatat pertumbuhan ekonomi tertinggi yang pertama sejak krisis 1997. Megawati mampu menjaga pertumbuhan ekonomi secara stabil dan menunjukkan peningkatan terus menerus tiap tahunnya. SBY-JK mencatat pertumbuhan ekonomi yang mulai solid di atas 6% dan menjadi benchmark bagi perekonomian yang mulai stabil. Apakah ini berarti dengan memberi waktu yang cukup bagi suatu pemerintahan, misalnya minimal lima tahun, maka pertumbuhan ekonomi yang stabil dapat dicapai?
Pada tahun 2005, 2006 dan 2007, pertumbuhan ekonomi berturut-turut mencapai angka 5,6%, 5,5% dan 6,3%. Angka ini dibandingkan dengan target RPJMN untuk tahun 2005 (5,5%), 2006 (6,1%) dan 2007 (6,7%) terlihat tidak begitu menggembirakan. Bila target rata-rata lima tahun seperti tercantum pada RPJMN dari pemerintahan SBY-JK terhadap pertumbuhan ekonomi 6,6% per tahun, maka pertumbuhan ekonomi tahun 2008 dan 2009 haruslah diupayakan minimal rata-rata 7,8%. Bila dapat dicapai perkiraan pertumbuhan ekonomi tahun 2008 sebesar 6,8% (asumsi APBN 2008) dan tahun 2009 sebesar 7,6% (target RPJMN), maka rata-rata pertumbuhan ekonomi pemerintahan SBY-JK selama lima tahun menjadi 6,4%, angka yang mendekati target 6,6%. Para ekonom tampaknya sepakat bahwa pertumbuhan ekonomi minimal di atas 6% saja yang dapat dijadikan barometer Indonesia sudah mampu melihat the light at the end of dark tunnel,7 keluar dari krisis ekonomi yang berkepanjangan.
Tabel 1.
Pertumbuhan PDB Indonesia
Data : BPS
Catatan : *) Q3 tahun 2007
**) Asumsi APBN 2008
***) Target RPJM 2004-2009
Inflasi 2005: Otoritas Moneter versus Otoritas Fiskal
Kilas balik tahun pertama, pemerintahan SBY-JK menghadapi gejolak harga minyak dunia. Kebijakan menaikkan harga BBM 1 Oktober 2005, dan sebelumnya Maret 2005, ternyata berimbas pada situasi perekonomian tahun-tahun berikutnya. Pemerintahan SBY-JK memang harus menaikkan harga BBM dalam menghadapi tekanan APBN yang makin berat karena lonjakan harga minyak dunia. Kenaikan harga BBM tersebut telah mendorong tingkat inflasi Oktober 2005 mencapai 8,7% (MoM) yang merupakan puncak tingkat inflasi bulanan selama tahun 2005 dan akhirnya ditutup dengan angka 17,1% per Desember 30, 2005 (YoY). Penyumbang inflasi terbesar adalah kenaikan biaya transportasi lebih 40% dan harga bahan makanan 18%. Core inflation pun naik menjadi 9,4%, yang menunjukkan kebijakan Bank Indonesia (BI) sebagai pemegang otoritas moneter menjadi tidak sepenuhnya efektif. Inflasi yang mencapai dua digit ini jauh melampaui angka target inflasi APBNP II tahun 2005 sebesar 8,6%. Inflasi sampai bulan Februari 2006 (YoY) masih amat tinggi 17,92%, bandingkan dengan Februari 2005 (YoY) 7,15% atau Februari 2004 (YoY) yang hanya 4,6%. Yang menarik, Gubernur BI memprediksi inflasi tahun 2005 sebesar 14%8 dan Menteri PPN/BAPPENAS lebih berani lagi menjanjikan inflasi 2005 tidak akan lebih 12%.9
Perbedaan prediksi inflasi, akibat kenaikan harga BBM, oleh pemegang otoritas moneter dan fiskal ini menimbulkan pertanyaan tentang pola koordinasi kebijakan, karena inflasi aktual pada tahun 2005 jauh di atas prediksi mereka. Kedua otoritas ini tidak siap menghadapi policy shock dan implikasinya pada prediksi perekonomian yang berubah. Mungkin saja masalahnya adalah institusional. Kemampuan lembaga melemah begitu menghadapi kebijakan mendadak, yang tercermin dalam ketidakakuratan pernyataan pemimpin lembaga itu, yang bila sering terjadi justru mengganggu akuntabilitas kelembagaan Negara yang dipercaya. Ketidakcermatan itu terlihat dari perbedaan cukup besar antara angka prediksi inflasi dan aktual inflasi, misalnya, terhadap prediksi BI bias 3,1%, prediksi Bappenas 5,1%, asumsi APBNP II 2005 8,5% dan bahkan terhadap target inflasi tahun 2005 RPJMN 2004-2009 mencapai 10,1%. Bias prediksi ini di samping menunjukkan kinerja koordinasi yang lemah juga mencerminkan kemampuan profesional yang memprihatinkan, yang karena itu harus mendapat perhatian untuk diperbaiki. Akuntabilitas perencanaan dan evaluasi kebijakan dipertanyakan.
Efek inflasi tahun 2005 cukup berpengaruh terhadap tingkat suku bunga Sertifikat Bank Indonesia (SBI), yang menjadi referensi suku bunga simpanan di dunia perbankan. Pada Agustus 2005, tingkat suku bunga SBI masih lebih tinggi (9,5%) dari tingkat inflasi (8,3%). Insentif untuk menabung di perbankan masih menarik. Tetapi di bulan Desember 2005, keadaan menjadi kontraproduktif karena suku bunga SBI (12,75%) jauh di bawah angka inflasi (17,1%). Jika keadaan ini kronis, gangguan berikutnya tentu mengarah kepada likuiditas perbankan. Sampai September 2006, angka inflasi masih cukup tinggi (14,5%), yang menunjukkan transmisi efek kenaikan harga BBM Oktober 2005 berlangsung hampir setahun. Tingkat inflasi Desember 2006 kemudian menurun menjadi 6,6% dan inflasi tahun 2007 stabil di angka 6,59%. Bila dibandingkan dengan target inflasi pada RPJMN 2004-2009 untuk tahun 2006 (5,5%) dan tahun 2007 (5%), inflasi aktual pada tahun 2006 dan 2007 masih belum menggembirakan. Begitu pula, melihat target inflasi pada APBN tahun 2008 sebesar 6% masih belum sesuai dengan target inflasi 5% yang tercantum pada RPJMN 2004-2009.
Menurut UU Nomor 3 Tahun 2004 tentang BI, Pasal 7 ayat 1, BI bertujuan mencapai dan memelihara kestabilan nilai rupiah dan, ayat 2, untuk mencapai tujuan itu BI melaksanakan kebijakan moneter secara berkelanjutan, konsisten dan transparan serta harus mempertimbangkan kebijakan umum pemerintah di bidang perekonomian. Menurut UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Pasal 21, menyebut Pemerintah Pusat dan Bank Sentral berkoordinasi dalam penetapan dan pelaksanaan kebijakan fiskal dan moneter. Dalam konteks kasus inflasi tahun 2005, mekanisme koordinasi seperti diperintahkan oleh kedua undang-undang tampaknya harus menjadi perhatian serius di masa-masa datang.
Kinerja Perbankan
Kebijakan perbankan sesungguhnya memang bukan domain pemerintahan SBY-JK, tetapi perbankan yang sehat dan mampu menjalankan fungsi intermediasinya terkait dengan situasi perekonomian, yang dipengaruhi oleh kebijakan otoritas moneter dan fiskal. Kebijakan fiskal yang mempengaruhi fungsi perbankan berjalan dengan baik menjadi wilayah tanggungjawab SBY-JK. Ketika pada Juli 2005, BI mengenalkan kebijakan Inflation Targeting Framework (ITF), penetapan target inflasi dirumuskan bersama dengan Pemerintah. Dengan target inflasi itu, BI dan Pemerintah harus bekerja erat bersama untuk mencapainya. Bila target itu dipercaya pelaku ekonomi, investor/produsen dan konsumen, maka roda perekonomian akan bergerak sesuai rencana sehingga fungsi intermediasi perbankan bekerja secara optimal. Kepercayaan publik meningkat begitu target inflasi sesuai dengan ekspektasi inflasi. Sebutlah, misalnya, bila tingkat inflasi (aktual) berada di atas target, maka kebijakan BI selayaknya menaikkan tingkat suku bunga (SBI), sebaliknya bila inflasi berada di bawah target, suku bunga dapat segera diturunkan. Dengan pola ini, target inflasi adalah fokus kebijakan moneter (dan juga fiskal). Dengan kepercayaan target inflasi akan “pasti” tercapai, perilaku spekulatif pelaku ekonomi dapat ditekan seminimal mungkin dan perekonomian berkembang secara rasional. Semakin tidak akurat penetapan target inflasi, sama artinya dengan mengembangkan perilaku spekulatif di masyarakat. Karena itu, sikap profesional dalam penetapan target menjadi kebutuhan bersama dalam mengembangkan perekonomian yang sehat.
Namun, keberhasilan menjaga tingkat inflasi 6,6% dan menurunnya tingkat suku bunga SBI menjadi 9,75% pada Desember 2006 ternyata tidak berhubungan langsung dengan peningkatan investasi, apalagi pemerataannya. Berdasarkan Statististik Ekonomi Keuangan Bank Indonesia, per April 2007, suku bunga kredit konsumsi (rumah, motor, kartu kredit dan multiguna) justru naik dari 17,08% (Januari 2006) menjadi 17,38% (Maret 2007), sementara suku bunga deposito turun dari 12,01% (Januari 2006) menjadi 8,13% (Maret 2007). Diduga, jenis kredit konsumsi ini bersifat inelastis, naiknya suku bunga tidak menyebabkan permintaan atas kredit menurun. Data Bank Indonesia menunjukkan sampai Maret 2007 kredit konsumsi sebesar Rp231,26 naik 2,5% dibanding akhir tahun 2006. Sementara pada periode yg sama pertumbuhan kredit investasi hanya 0,9% dan modal kerja 0,4%. Walau suku bunga kredit investasi dan suku bunga kredit modal kerja turun tetapi pada level yang masih cukup tinggi yakni masih sebesar 14,53% dan 14,49% pada akhir triwulan I/2007. Sehingga total kredit triwulan I/2007 menjadi Rp 826T turun sebesar 0,8% (qtq). Bank Indonesia menyebut penurunan ini sebagai hal yang rutin karena diharapkan akan naik kembali pada triwulan berikutnya. Yang menarik, pada periode yang sama undisbursed loan (kredit yang sudah disetujui tapi belum ditarik) justru meningkat dengan total sekitar 21% dari pangsa kredit . Bank tampaknya justru lebih mendorong kredit konsumsi dibanding penyaluran kredit investasi maupun modal kerja. Target pertumbuhan kredit selama tahun 2006 sebesar 18% ternyata tidak tercapai karena penyaluran kredit hanya tumbuh 14,1%. Keadaan tahun 2007 relatif membaik karena dari target pertumbuhan kredit 22%, perbankan mampu menyalurkan sampai 24%. Gejala penurunan sempat terlihat pada LDR dari 64,7% (triwulan IV/2006) menjadi 64,4% (triwulan I/2007), tetapi kemudian naik lagi menjadi 69,8% pada November 2007. Keadaan perbankan yang membaik di tahun 2007 harus mampu terus di tingkat di tahun 2008 dan 2009, karena akan berhubungan langsung pada kegairahan perekonomian.
Peran perbankan bagi pertumbuhan Usaha Mikro Kecil dan Menengah (UMKM) memang harus terus ditingkatkan. Karena UMKM merupakan sektor ekonomi yang mampu mnyerap tenaga kerja banyak. Perbankan dalam kenyataannya masih terbelit dengan situasi kredit macet UMKM terutama pada bank-bank BUMN. Total kredit macet per 31 Desember 2005 mencapai Rp 11,9 triliun yang tersebar di 783,477 unit UMKM, dengan perincian di Bank Mandiri sebesar Rp 4,1 triliun, BRI Rp 4,7 triliun, BNI Rp 3 triliun, dan BTN Rp 158 milyar. Bila dihitung sampai 31 Desember 2006 nilainya bertambah menjadi Rp 17,4 triliun. Hampir separuh nilai utang itu telah diserahkan kepada pengelolaan Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) atau DJKN sehingga sisa kredit macet UMKM yang dikelola Bank BUMN harusnya menjadi lebih sederhana. Melalui PP 33/2006 yang dikeluarkan Pemerintah pada 6 Oktober 2006, Bank BUMN diberi kewenangan menyelesaikan kredit macet itu berpedoman pada UU 19/2003 tentang BUMN dan UU 40/2007 tentang Perseroan Terbatas. Sementara kredit macet yang telah diserahkan kepada DJKN atau PUPN diselesaikan sesuai UU 49/Prp/1960 tentang PUPN yang ditetapkan Presiden Soekarno 14 Desember 1960 dan berlaku sampai sekarang. Setelah setahun PP 33/2006 dikeluarkan progresnya tidak menggembirakan. Melihat itu, Wakil Presiden Jusuf Kalla berinisiatif tanggal 9 Oktober 2007 mengundang rapat koordinasi terbatas dengan beberapa menteri, Bank Indonesia, BPK, Kejaksaan dan Kepolisian serta Direktur Utama Bank Mandiri, BNI, BRI dan BTN. Kesepakatan rapat itu adalah agar kredit macet UMKM segera diselesaikan. Walaupun demikian, pimpinan bank-bank BUMN masih kuatir dianggap merugikan keuangan negara bila PP 33/2006 dilaksanakan. UU 31/1999 maupun Perubahannya UU 20/2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi memang mengancam hukuman paling lama 20 tahun bagi setiap orang melakukan perbuatan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara. Pasal 8 UU 49/Prp/1960 menyebut definisi piutang negara sangat jelas. Piutang negara adalah sejumlah uang yang wajib dibayar kepada negara atau Badan-badan yang baik secara langsung atau tidak langsung dikuasai oleh negara. Pasal 2 huruf g UU 17/2003 tentang Keuangan Negara juga menjelaskan keuangan negara meliputi kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pijhak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara/daerah. Kekuatiran para bankir Pemerintah selayaknya dihentikan. Cara terbaik adalah segera mengubah UU 49/Prp/1960 khususnya tentang definisi piutang negara. Menunggu perubahan itu, penyelesaian konvensional tanpa pemotongan pokok piutang (hair cut) seperti penghapusan denda, bunga dan ongkos atas piutang UMKM dapat dilakukan. Bank-bank Pemerintah seharusnya meyakini, dengan selesainya kredit macet UMKM, arus bawah perekonomian akan kembali bergerak, usaha karya rakyat kecil sebagai komponen utama perekonomian bangsa akan kembali bergairah. Seharusnyalah demikian tugas utama bank-bank Pemerintah.
Koordinasi Pemerintah dan Bank Indonesia dalam rangka pertumbuhan kredit perbankan tampaknya harus dilakukan dengan lebih terencana apalagi mengingat pangsa pasar bank-bank Pemerintah masih cukup besar sekitar 33% (Bank Mandiri 13,42%, BRI 11,57% dan BNI 8,21%) yang diharapkan dapat menjadi pemimpin dalam penyaluran kredit apabila ada policy design dari Pemerintah. Paket kebijakan Pemerintah yang dikeluarkan Juni 2007 tentang Percepatan pertumbuhan sektor riil dan UMKM selayaknya dikoordinasikan dengan badan pengatur perbankan, yakni BI, dalam rangka meningkatkan investasi dan pertumbuhan ekonomi. Bekerja sendiri-sendiri antara otoritas fiskal dan moneter jelas bertentangan dengan Pasal 21 UU No 17/2003.
Per 31 Desember 2006, jumlah bank umum mencapai 130 dengan perincian 5 Bank Persero, 26 Bank Pembangunan Daerah, 68 Bank Umum Swasta Nasional, 17 Bank Campuran (sebelumnya 18 per Maret 2006), 11 Bank Asing dan 3 Bank Umum Syariah. Sementara Bank Perkreditan Rakyat (BPR) mencapai 2,016 yang terdiri dari 1,914 BPR Konvensional (turun dari 1983 per Maret 2006) dan 102 BPR Syariah (naik dari 94 per Maret 2006). Dari struktur perbankan yang ada sekarang ini, sekitar 75% dari total aset perbankan (per Maret 2006 berjumlah Rp 1,466 triliun) dikuasai oleh hanya 11 bank besar yang umumnya dikuasai oleh bank-bank Pemerintah. Konsolidasi perbankan sesuai target kebijakan Arsitektur Perbankan Indonesia (API) tentu menjadi tidak mudah bila tidak didorong dengan mekanisme “intervensi” tertentu, misalnya, dengan merger atau akuisisi. Pola intervensi regulasi seperti kriteria Bank Kinerja Baik (BKB), dengan modal inti di atas Rp 100 miliar dan CAR minimum 10%, dan Bank Jangkar (Anchor Bank), dengan CAR minimum 12%, ROA minimal 1,5%, ekspansi kredit riil minimal 22% pertahun, LDR minimal 50% NPL net maksimal 5%, perlu dipertanyakan dalam konteks kemungkinannya mencapai piramida API. Walaupun demikian, walau secara jangka panjang akan menguntungkan perekonomian nasional, dengan kondisi perbankan sekarang, tentu akan ada pihak-pihak yang diuntungkan dan dirugikan dengan regulasi API. Sampai saat ini Pemerintah tampaknya belum memiliki sikap yang solid dalam menghadapi kebijakan API yang telah diterapkan oleh BI. Sekali lagi, koordinasi otoritas fiskal dan moneter masih dipertanyakan dalam konteks intermediasi perbankan. Misalnya, dalam kebijakan apa yang disebut Single Present Ploicy (SPP) yang dikeluarkan BI dalam rangka mendukung API terlihat seperti tidak berkoordinasi dengan Pemerintah. Kebijakan itu berpengaruh pada kondisi bank-bank BUMN milik Pemerintah, yang sampai saat ini seperti mengalami disorientasi, khususnya dalam kaitan peranan bank-bank itu bagi pembangunan perekonomian.
Komposisi kepemilikan aset dan kredit perbankan terus berubah sejak tahun 1999 sampai kuartal II tahun 2007, seperti Tabel 2 di bawah ini:
Tabel 2.
Komposisi Perbankan Nasional
7jn7_table2.jpg
Data di atas jelas menunjukkan aset perbankan yang dimiliki asing semakin meningkat cepat selama delapan tahun terakhir. Demikian pula dengan Bank Pembangunan Daerah (BPD). Tetapi tidak demikian dengan kepemilikan oleh swasta nasional maupun oleh Bank BUMN. Beberapa Bank BUMN mengeluh tentang gencarnya “serbuan” asing atas aset dan pangsa kredit perbankan nasional. Melihat perkembangan kepemilikan perbankan oleh asing yang terus meningkat, BI sebagai pengatur perbankan nasional dianggap telah mengeluarkan kebijakan yang tidak seimbang. Asing dengan mudah menguasai perbankan nasional, bahkan sampai ke daerah-daerah terpencil, tetapi BI tidak mampu memfasilitasi pengembangan bank-bank nasional ke luar negeri. Sampai saat ini belum jelas strategi perbankan nasional, misalnya, sampai berapa besar pihak asing boleh menguasai aset perbankan nasional. Ke depan tampaknya perlu penguatan dalam bentuk regulasi undang-undang agar perbankan nasional mampu menjadi tuan di negara sendiri sekaligus menjadi bank dalam skala internasional.
APBN 2008
Nota Keuangan RAPBN 2008 yang disampaikan Presiden SBY pada Sidang Paripurna DPR RI tanggal 16 Agustus 2007 merupakan yang ketiga kali dimana fungsi perencanaan dan implementasi APBN dilakukan penuh pemerintahan SBY-JK. RAPBN 2008 itu kemudian disepakati dengan beberapa perubahan menjadi Undang-Undang pada Sidang Paripurna DPR tanggal 9 Oktober 2007. APBN 2008 dapat dikatakan sebagai APBN yang pro-growth with cautious (hati-hati). Pro-growth, karena target pertumbuhan ekonomi 6,8% tahun 2008 merupakan target ambitious paling tinggi selama reformasi. Target ini sebenarnya lebih rendah dari target yang ditetapkan dalam RPJMN yaitu sebesar 7,2%. Hati-hati, karena untuk pertama kali Presiden menyebut secara eksplisit faktor resiko sebagai bagian integral dalam perencanaan APBN, seperti resiko perubahan pada asumsi makro, program penjaminan, kondisi BUMN, bencana alam dan kebijakan pensiun dan jaminan sosial. Faktor-faktor ini seharusnya dapat terukur kontribusinya dan tidak boleh menjadi alasan ‘cuci tangan’ (escape clause) bila target-target APBN 2008 tidak tercapai. Dengan demikian dapat diketahui berapa besar faktor resiko yang dapat dikendalikan dalam pelaksanaan APBN dan berapa resiko-resiko yang di luar kemampuan Pemerintah mengendalikannya.
Besaran RAPBN 2008 menggambarkan pertumbuhan ekonomi cukup signifikan. Indikator penerimaan pajak tentu yang terpenting. Misalnya, total pajak pada APBN 1998/1999 sekitar Rp 102,4 triliun (akhir era Soeharto) atau Rp 279,2 triliun pada APBN 2004 (akhir era Megawati), menjadi Rp 583,7 triliun dalam RAPBN 2008. Dengan sistem dan insentif perpajakan makin baik, perkembangan ekonomi tentu lebih baik. Pertumbuhan penerimaan pajak rata-rata 18,2% pertahun selama lima tahun ini, ternyata belum mampu mendorong pertumbuhan ekonomi secara seimbang karena rata-rata tingkat pertumbuhan ekonomi (rate of growth) hanya 14% pertahun pada periode sama. Alokasi belanja negara tahun 2008 untuk infrastruktur ekonomi yang makin besar seperti belanja modal Rp 101,5 triliun, dibanding APBN-P 2007 yang Rp 86,2 triliun, diharapkan memberi konstribusi besar atas pencapaian target ekonomi. Bila pola ini diikuti APBD-APBD tahun 2008 di seluruh Indonesia, pemerintahan SBY-JK di akhir tahun 2008 mungkin makin mewujudkan janji-janji kampanyenya: negara makin kuat dan rakyat makin sejahtera.
Belum lama RAPBN 2008 menjadi APBN 2008, mulai diubah lagi. APBN yang dimulai 1 Januari dan baru sebulan dilaksanakan tampaknya harus diubah. Tanda perubahan dimulai dari Sidang Kabinet 1 Februari 2008 yang dipimpin Presiden SBY dan Wapres JK. Dua hari sebelumnya, tanggal 30 Januari 2008, Perkiraan Awal APBN 2008 disampaikan Departemen Keuangan pada Rapat Kerja Panitia Anggaran DPR. Pada 4 Februari 2008, Menteri Keuangan, didampingi Menteri PPN/Bappenas, Gubernur BI dan Kepala BPS, resmi menyampaikan Perkiraan Perubahan APBN 2008 pada Rapat Kerja dengan Komisi XI DPR. Rapat kerja itu menyepakati agar Pemerintah segera menyampaikan rancangan perubahan APBN bila dianggap perlu. Menurut UU Nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara, Pasal 27 ayat 1 dan 2, perubahan APBN dilakukan bersamaan Laporan Realisasi Semester I APBN, disampaikan ke DPR paling lambat akhir Juli. Menurut ayat 4, bila dianggap darurat, Pemerintah dapat melakukan pengeluaran yang belum tersedia anggarannya dan diusulkan dalam rancangan perubahan APBN. Artinya, menurut ayat 1, 2 dan 4 pasal itu perubahan APBN dilakukan normalnya sekitar bulan Juli. Namun, Pemerintah menggunakan Pasal 27 ayat 3 UU itu yang memberi peluang perubahan karena perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi APBN. Dari segi perencanaan, rencana perubahan ini jelas di luar jadwal. Tiga alasan Pemerintah atas perubahan ini: pertama, perlambatan pertumbuhan ekonomi dunia; kedua, kenaikan harga minyak dunia; dan, ketiga, kenaikan harga komoditi pangan dunia. Terkait langsung APBN adalah harga minyak dunia, yang sejak pertengahan tahun lalu melonjak di luar perkiraan. Tetapi di APBN 2008, yang disepakati tiga bulan lalu, Pemerintah percaya pada angka USD 60/barel. Diusulkan menjadi USD 80/barel. Lifting minyak, yang seharusnya di bawah kontrol Pemerintah pun, berubah dari 1,034 juta barel/hari menjadi 910 ribu barel/hari. Pendapatan negara bertambah, akibat windfall, menjadi Rp 823,3 triliun (dari APBN 2008 Rp 781,3 triliun) dan belanja negara menjadi Rp 910,6 triliun (dari Rp 854,6 triliun). Belanja negara membengkak karena subsidi BBM, listrik, pangan, dan transfer daerah. Pemotongan belanja kementerian dan lembaga negara sekitar 15% ternyata tidak mampu mengimbangi naiknya jumlah subsidi. Dengan demikian, defisit APBN menjadi Rp 87,3 triliun (dari Rp 73,3 triliun) atau dari 1,7% menjadi 2,0% terhadap PDB.
Pertanyaannya, mengapa asumsi makro yang belum lama disetujui menjadi tidak valid? Apakah kemampuan kita memprediksi perekonomian setahun ke depan menurun drastis? Padahal Presiden dalam Nota keuangan 16 Agustus 2007 menyebut komponen resiko agar embodied dalam APBN. Kiranya, ke depan, kemampuan memformulasi faktor resiko sebagai bagian inklusif sistem APBN mendapat perhatian yang lebih serius. Karena rencana harus sesuai realitas, kemampuan perencanaan Pemerintah jelas harus ditingkatkan untuk menjaga akuntabilitas Pemerintah.
Yang menarik, walau sejak tahun 2005 penyusunan APBN mulai menerapkan pola anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting), yang menghendaki perwujudan sasaran harus sesuai dengan yang telah ditetapkan dalam kesepakatan perencanaan, evaluasi kinerja APBN ternyata belum menjadi praktek dalam politik anggaran negara. Dalam menegakkan politik anggaran yang sehat, kinerja yang baik haruslah memperoleh reward dan sebaliknya kinerja yang buruk layak memperoleh punishment. Evaluasi atas kinerja anggaran itu selayaknya bukan saja terkena pada pelaksana atau penanggungjawab anggaran tetapi juga seharusnya pada distribusi alokasi anggaran sehingga tujuan utama APBN untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat sebagaimana amanat UUD NRI 1945 dapat diwujudkan. Tidak boleh dibiarkan terus menerus kemakmuran rakyat dikorbankan karena kinerja buruk pelaksanaan APBN. APBN yang sehat harus selalu dapat dievaluasi dan berorientasikan sesuai amanat konstitusi negara.
Dalam praktek, ekspektasi perencanaan APBN dan pelaksanaannya ternyata dua hal yang berbeda. Angka-angka perencanaan ekonomi seperti yang dirumuskan dalam APBN umumnya selalu lebih tinggi dari angka-angka pelaksanaan atau realisasinya. Angka perencanaan yang tinggi sebenarnya dapat dipandang sebagai ambisi politik Pemerintah, dan tentu juga DPR karena APBN ditetapkan Pemerintah bersama DPR, tetapi angka realisasi yang rendah justru menunjukkan kemampuan kerja atau kinerja Pemerintah karena pelaksanaan anggaran adalah tanggung jawab Pemerintah. Kinerja itu, misalnya, dalam hal rencana APBN atas pertumbuhan ekonomi. Pada tahun 2005, pertumbuhan ekonomi direncanakan mencapai angka 6%, ternyata realisasinya hanya 5,6%. Tahun 2006, rencana APBN sebesar 6,2%, yang kemudian diubah menjadi 5,8%, ternyata realisasinya tetap lebih rendah yaitu sebesar 5,48%. Kinerja pada tahun 2007 jauh lebih baik dari tahun-tahun sebelumnya, pertumbuhan ekonomi ditargetkan mencapai 6,3%, kenyataannya Pemerintah mampu mengangkatnya menjadi 6,33%. Kinerja tahun 2008 dan 2009 tentu belum dapat dilihat. Walaupun demikian, harus menjadi perhatian terutama bagi mereka yang pemegang otoritas yang bertanggung jawab atas kemajuan perekonomian karena tantangan pencapaian target pertumbuhan ekonomi pada pada dua tahun terkahir ini akan menentukan apakah target rata-rata pertumbuhan ekonomi pemerintahan SBY-JK dapat dicapai.
Kesimpulan
Konsep penilaian kinerja suatu pemerintahan memang seharusnya mencakup wilayah perencanaan dan pelaksanaan. Karena implikasi pelaksanaan bergantung pada rumusan perencanaan, dalam hal ini APBN, Pemerintah yang meneruskan kebijakan yang dirumuskan oleh Pemerintah sebelumnya, menurut Undang-Undang tentang Keuangan Negara, memang dimungkinkan untuk melakukan perubahan. APBN (dan juga APBD) sebagai jangkar utama kinerja pemerintahan di Indonesia seharusnya dapat dijadikan alat bagi mendorong kemajuan ekonomi bangsa untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Konsep perencanaan pembangunan ekonomi yang berkesinambungan seperti dirumuskan dalam Undang-Undang tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional sesungguhnya lebih menjelaskan kewajiban setiap pemerintahan untuk melanjutkan pembangunan ekonomi secara terus menerus. Pemerintahan sebagai bagian sistem politik nasional dapat saja dan akan berganti, tetapi pembangunan bangsa tetap berjalan senantiasa.
Kompetisi antar pemerintahan lintas periode atau antar pemimpin politik dalam tiap pemilu seharusnya memang diarahkan pada pengukuran kualitas kinerja sebagai implikasi pemilihan kebijakan dan kemampuan mengelola pemerintahan. Pertumbuhan ekonomi memang bukan satu-satunya ukuran atas kinerja suatu pemerintahan. Ukuran-ukuran lain seperti tingkat pengangguran, kemiskinan, kesehatan, pendidikan, kemajuan budaya dan seni, kemajuan wilayah, kegairahan usaha, keamanan, ketertiban, kebanggaan berbangsa dan seterusnya dapat saja dijadikan variabel untuk menilai kinerja suatu pemerintahan secara lebih komprehensif. Sehingga setiap pemerintahan baru memperoleh catatan apa yang seharusnya diperbaiki, yang tidak sempat dilakukan oleh pemerintahan sebelumnya.
Sumber : http://www.setneg.go.id/index.php?option=com_content&task=view&id=1694&Itemid=195
